張帆:美國緊急狀態下的“指令經濟”

發布日期:2020-04-17 09:40    來源:

美國政府對歐洲輸入的疫情的反應不夠及時。當疫情最終大規模爆發時,對很多情況事先準備不夠,出現了一些混亂。面對疫情的外生沖擊,美國各級政府緊急應對,政策出現了某種緊急狀態下指令性經濟的特點。這種緊急狀態經濟是一種臨時性的指令經濟與市場的結合。在這種經濟中政府的作用增加,但政府的作用是建立在各種類型的企業和機構對政府的服從和自發響應上的。這種短期的指令性經濟給我們提供了一個可供研究的案例。

美國政府在應對疫情中的作用主要體現在聯邦和州兩個層級。聯邦政府運用其特殊權力對防疫物資的生產、調撥和分配實行了大體統一的指揮。聯邦政府對重要防疫物資的生產進行了直接指揮。總統引用國防生產法,直接命令通用、福特和特斯拉等公司立即生產十分缺乏的呼吸機,直接對3M公司下單在未來3個月購買1.67億個口罩。各級政府對醫療物資的搶購引起價格的上漲和各級政府之間的相互攻擊,為解決這些問題,在一些情況下聯邦政府進行了搶先收購,并對醫療物資的貿易(包括國際貿易)實行了一定程度的管制。許多批評者認為聯邦政府做得不夠,需要更多地對醫用物資的流通實行干預。聯邦政府把收購的物資投入現存的并不充足戰略儲備,并根據各州疫情的嚴重程度對儲備物資進行了統一分配和運送。

州政府在防控疫情方面起了比聯邦政府更重要的直接指揮的作用。從州政府的工作中可以看到預測、計劃、指揮、協調等基本管理職能的實施。以疫情最嚴重的紐約州為例,州政府首先根據各研究機構(哥倫比亞大學、康奈爾大學、麥坎希、蓋茨基金會等)對疫情的預測,對各種物資的需要進行了規劃。這些預測最初對確診和死亡人數的估計都過分悲觀,十分離譜。根據這些預測,州政府在疫情爆發初期對醫院床位、呼吸機和醫護人員防護用品的需求計劃現在看都過高但可以理解。這種預測和規劃每日都必須根據情況的變化更新。紐約州政府通過各種措施籌集緊缺物資,包括命令所有醫院自行增加一倍床位,政府大量從各種渠道采購呼吸機,請求聯邦和其他州援助呼吸機等。由于聯邦政府的支援、外州的支援、外國的支援(包括中國的大量支援)、州內不同地區不同醫院的統一余缺調配,方艙醫院的建設和醫院船的使用,醫用物資的短缺基本得到緩解。為了實現物資的統一調配,紐約州對不同的公立、私立醫院系統實行了統合,建立了統一的醫院體系,在所有醫院間統一調配病人和醫療物資,并用上州的多余物資支援疫情嚴重的下州。紐約州政府也加強了與附近各州的協調,商討復工、復學的條件和步驟。

政府采用貨幣和財政政策對經濟進行了干預。美聯儲采取了空前規模的擴張性貨幣政策,國會和財政部出臺空前規模的擴張性財政政策。這些政策盡管是市場經濟下的常規政策,但具有空前規模,只有在大蕭條情況下才可能采用,反映出各方對事態嚴重性的認識。

美國的這種緊急指令經濟起到了一定的應急作用,但其范圍和強度畢竟是有限的,是建立在私人生產基礎上的。美國基本的生產和流通是由私人企業進行的。因此,這種緊急經濟的另一方面是對私人企業和市場的依賴,如果沒人響應這種指令的執行力十分有限。

疫情期間美國各級政府實行了直接的信息傳遞方式。總統和疫情比較嚴重的各州州長每日舉行記者招待會通過媒體直播,直接向民眾傳遞疫情信息和對人們行為的要求,例如居家令和行為指南。大多數民眾從自身利益出發做出響應,以致在強制執行措施較少的情況下產生了效果。當然也有少數人違反這些要求,引起人們對這些命令的執行有效性的擔憂和批評。

疫情爆發初期一個重要問題的檢測能力跟不上。這個問題是通過中央向地方下放測試權基本解決的。為了保證質量,測試原來集中在聯邦,只能由聯邦機構進行,這使檢測出的病例極少,不能反映實際情況。為解決這個問題聯邦政府在爆發初期放松了對測試權的管制規則。放開對測試權的管制,把測試權下放到大量有測試能力的地方機構,實現了一定程度的普遍測試。不過,最近在抗體檢測問題上也出現質量問題,迫使疾控中心收緊控制。疫苗的研制也出現大量機構競爭的情況,對疫苗的迅速研制有正面作用。未來復工的前提在一定程度上也取決于抗體測試的普及。因此,政府主導的緊急狀態經濟必須建立在對私人企業和社會生產能力的動員和企業的響應的基礎上。

這種指令經濟也存在問題。最近在誰有權做出復工決定的問題上,聯邦政府和各州政府就產生了激烈的爭論。問題集中在特朗普個人特點對官僚體系的負面影響上。例如,最近特朗普在記者會上反復表示要盡快復工,這使人們對條件不成熟情況下過早復工的風險產生了警惕。指令性經濟也產生很多常見的問題,例如信息和預測的錯誤造成的物資分配不當,資源浪費,投機倒把等。
美國遇到的問題和對應疫情的做法和其他國家有很多相似之處。很多做法包含了對其他國家包括中國、韓國學習的因素。政府也常以其他國家的經驗作為實行某種政策的依據。在緊急情況下美國政府轉向某種指令經濟不乏先例,大蕭條時代就曾出現。

在緊急狀態下,這種小范圍指令性計劃經濟是不可避免的。它在緊急情況下發揮了作用,也暴露了缺點。就像疫情不能長期存在一樣,指令性經濟也不可能長久存在下去。這是因為企業對這種指令經濟的短期服從和響應是基于防疫的大局,在長期正常情況下不存在企業服從指令經濟的激勵基礎。對于比疫情和防疫物資更復雜的整體經濟,也不存在足夠的信息和預測來支持指令經濟。這種經濟基本上只是暫時緊急狀態下的現象,不過也可能有一些長遠影響,例如對涉及公共衛生的戰略物資的計劃和分配都可能成為長期的做法。這些做法經濟上肯定是低效率的,但后疫情時代決策者考慮的側重點可能有所不同。

張帆,北大國家發展研究院經濟學教授

 


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