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公共財政改革

發布日期:2020-02-24 04:24    來源:

公共財政在一個國家中扮演多重角色,如提供公共產品、收入再分配、維護經濟穩定和刺激經濟增長等。在中國,公共財政還在保持政治連續性和穩定性方面起著重要作用。隨著人口老齡化的到來,中國公共財政面臨諸多挑戰,例如經濟增速放緩,稅收收入增速下降,政府開支快速增加,地方財政體系不健全,地方政府債臺高筑,等等。為應對這些挑戰,財政體制改革勢在必行。

 一、改進稅收體系

 人口老齡化,勞動力增長率的下降會導致GDP增速下降,因此未來30年財政收入增長將隨經濟增速放緩而放緩。中國的稅收結構以消費稅為基礎,2018年消費型的稅收收入占到這個稅收的50%,其中增值稅占比最大,占到總稅收40%。企業所得稅占總稅收的23%,個人所得稅在稅收中占比較小。以增值稅為主的消消費型的稅收征收容易,不易偷稅漏稅,并且有利于儲蓄、投資和經濟增長;然而,這種類型的稅不是累進的,不利于收入再分配。企業所得稅是對經濟殺傷力最大的稅收,不利于儲蓄、投資和經濟增長。中國企業所得稅收入占稅收總額的比重大大高于發達國家,并且高于絕大多數發展中國家,并且呈現上升趨勢。這是與發達國家降低企業所得稅的潮流背道而馳的,也是對中國經濟極為有害的。個人所得稅繳納群體占總人口比例低,應該擴大征收面,增加個人所得稅收入。中國沒有個人住房財產稅。為了完善地方財政體系,保證地方公共品的供給,應該早日征收個人財產稅。

 二、優化政府支出結構

 稅收不累進,不利于窮人,那么就應該在政府支出方面向窮人多傾斜。然而,中國政府支出中經濟建設支出占比一直居于首位,教育、醫療、扶貧支出則相對較小。這樣的支出結構有利于經濟增長,不利于貧富差距的縮小。過大的經濟建設支出會導致支出低效率,資源浪費與腐敗,政府赤字的增加和債務積累。另外,政府實行過多的產業政策,直接補助一些企業的生產活動,這會擾亂市場,長期效果不佳。因此,改革政府支出結構應當減少經濟建設支出,降低對企業的補貼,盡量減少對生產的干預;增加醫療、教育和社會福利支出,提供更多的公共品,增加向窮人的轉移支付。世界各國都在干預經濟。發達國家政府都干預分配,很少干預生產,即利用累進稅收和公共品的提供以及補助窮人實現社會公平,很少補助企業的生產活動。長遠來講,中國也應該這樣。

 三、改革社會保障體系

 中國的社會保障體系分為城鎮職工社會保障制度和城鄉居民社會保障。城鎮職工社會保障制度覆蓋所有國有企業、集體所有制企業、外商投資企業和私營企業,以及政府行政事業單位職工。現行社保制度存在嚴重問題。首先,城鎮職工社會統籌賬戶累積了大量債務,個人賬戶資金被劃撥給統籌賬戶,留下很大缺口。第二,農村社會保障問題嚴重,目前農村退休人員的社會保障收入太低,以及年輕農民個人賬戶繳費太少。2018年國家規定的農民最低養老金每月只有88元,有的省就是按著標準發的,有的省有提高。這實在是愧對這些年輕時處在計劃經濟下為國有企業發展做出極大貢獻的這一代農民。另外,年輕農民繳費太少,每年最低要求才100元,這簡直是太低了!中國需要進行社會保障制度改革。第一,平衡城鎮職工的社會統籌;第二,償還社會統籌賬戶中的債務,保持個人賬戶中的資金不被挪作他用;第三,加大對農村老年人的社會保障金發放力度;第四,提高青年農民個人賬戶繳費。

 四、醫療保險體制改革

 中國曾建立四種不同的醫療保險體制,分別為新型農村合作醫療制度,城鎮職工基本醫療保險,政府行政和事業單位的公費醫療,以及城鎮居民基本醫療保險。最近幾年,政府將公費醫療并入城市職工醫療保險體系,并將城鎮居民醫療保險和新農合合并為城鄉居民醫療保險。中國醫保體系存在許多隱患,如保險水平低、病人個人付費過高,優質醫療資源與醫療服務短缺,過多的和不恰當的政府干預等。目前,所有的醫療保險體系都有盈余,因為較低的保險率和較低的重大疾病報銷上限。未來中國的醫保賬戶將出現赤字并積累債務,醫保補貼將成為公共財政的沉重負擔。醫療體系迫切需要進行改革。第一,提高醫療保險水平;第二,控制醫療費用,使醫療保險具有可持續性;第三,有政府補助醫院為主,到政府補助窮人醫療保險為主,減少政府對醫院工資和醫療服務價格的過度干預;第四,改善醫生待遇,吸引優秀人才進入醫療服務領域。

 五、控制地方政府債務

 地方政府債務一直處于增長狀態,并且數額很高,一些欠發達省份很難償還債務。地方政府債務形成的原因包括:地方基礎建設需求大,地方財力不足,中央政府擴張性財政政策,對地方財政缺乏有效監管,等。高額的地方政府債務威脅中國金融體系的穩定;如果債務規模持續增加,財政體系將不可持續。如何控制地方政府債務?首先,設置一個地方政府債務的上限,超過上限者的省份債務規模不能再增加;第二,允許地方政府建立屬于自己的稅種,中央給地方分配更多的稅收收入;第三,中央政府應該幫助償還部分地方政府債務。

 六、調整央地財政關系

 中央政府與地方政府的事權和財權不相匹配,中央政府沒有承擔足夠的支出責任,央地收支失衡。地方政府缺乏獨立的財政權力,轉移支付的機制設計不合理,轉移支付有任意性,導致效率損失。為提高經濟效率,必須改善中央和地方財政的關系。首先要將部分支出責任從地方政府轉移到中央政府,例如建立全國性的社會保障和醫療保險體系;第二,給地方政府更多的稅收立法和財政支出自由;第三,建立起主要由地方百姓監督地方政府的財政體系。

 未來三十年,中國公共財政的主要作用可能發生變化。政府可能會把經濟效率和分配公平作為優先目標,公共財政可能會經歷許多方面的改革。現行以消費稅為主的稅制可能會繼續,個人所得稅比重增加而企業所得稅比重下降。政府經濟建設支出的比重將減少,醫療、教育、扶貧等社會福利支出的比重獎增加。城鎮職工養老社會統籌賬戶債務將通過國有資產、延長退休年齡、降低部分退休人員退休金的到解決,退休農民的退休金會增加。醫保繳費會提高,政府會從主要補貼醫院轉向補貼窮人的保險,政府將通過按病種付費和總額預算等辦法來控制醫療成本。面對高額的地方債務,中央政府會嚴格控制地方債務限額,并幫助償還一部分地方債務。未改變央地財政收支不平衡,中央應該會承擔更多責任并給予地方政府更多的財政自由。未來三十年,中國將會在各個方面實現現代化,這其中當然也包括公共財政體系。

 Shuanglin Lin (2019) How to reform China’s fiscal system?, China Economic Journal, 13:1, 62-81

 原文鏈接:https://www.tandfonline.com/doi/full/10.1080/17538963.2019.1691356

 作者簡介:林雙林,北京大學國家發展研究院教授,北京大學中國公共財政研究中心主任,美國奧馬哈內布拉斯加大學納德爾杰出講座教授,新加坡國立大學東亞研究所國際顧問。研究領域為公共經濟學,中國財政,經濟增長。在Journal of Economic Theory, Journal of Public Economics等英文學術期刊發表大量論文。主持過財政部、世界銀行、聯合國等機構的國有資產管理、政府投資、稅制改革、養老保障改革、醫療改革、和 “十三五” 期間財政政策等研究項目。曾任《經濟學季刊》副主編、中國留美經濟學會主席、北京大學經濟學院財政學系主任、國務院醫改專家咨詢委員會委員。

 

 

 


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